台風の強大化、熱波、大雨など、近年日本で気候変動による影響が身近になっているという思いを共有する人は多くなっているのではないか。気象警報に加えて、2019年から導入された警戒レベルという防災情報や、各種メディアの速報体制の整備により、気象災害や自然災害のリスクが日常化するとともに顕在化している。さらに、40度を超える熱波や森林火災、あるいは台風・大雨被害や洪水などのニュースは世界各地から寄せられており、地球全体が異常気象とそれによるリスクに直面している現状が日常化している。
国連気候変動枠組条約に基づく国際制度は、気候変動を緩和するために、温室効果ガスの排出抑制や削減に長年取り組み、京都議定書やパリ協定などの国際的な取り組みの強化を図ってきた。しかし、その成果は十分ではなく、産業革命前からの全球平均温度の上昇は既に1.1度になると評価されており、パリ協定や2021年のグラスゴー気候合意で国際社会が決意した1.5度目標の達成は容易ではない。そのような状況の下、2022年11月にエジプトのシャルム・エル・シェイクで開催された国連気候変動枠組条約第27回締約国会議（COP27）で、脱炭素への取り組みの強化とならび注目を浴びた議題が、近未来により厳しくなる気候変動の悪影響に対する適応と気候変動に伴う損失や損害の二つのテーマである。後者については、近年島嶼国やアフリカ等の途上国が中心となり、気候変動の悪影響に対する適応の努力を行っても避けがたい悪影響を損失と損害（loss and damage）と位置づけ、資金提供を求めてきた。COP27では、損失と損害に関する基金の設立に合意し、気候変動に脆弱な国々の訴えに配慮することとなった。
過去の気候変動交渉では、先進国と途上国が対立する構図があったが、近年は複雑になってきている。途上国の中でも、産油国と島嶼国では脱炭素への取り組みに正反対の立場にある。また、先進国からの限られた金額の資金供与に対し、脱炭素に向けた資金供与を求める新興国と、気候変動への適応や損失と損害への資金供与を求める島嶼国や後発開発途上国は、一種のライバル関係にある。気候変動交渉では、途上国の中でも、アフリカやアラブ諸国など地域別のサブグルー気候変動問題と締約国会議プや島嶼国や後発開発途上国などの同じ状況にある国々からなるサブグループに加え、同じ関心を持つ有志途上国（Like-Minded Developing Countries）と呼ばれるサブグループなど、多様なサブグループが乱立している。かつては、温室効果ガス排出削減が主たるテーマであったため、排出量が多い先進国に異議申し立てをする上で途上国は一枚岩の姿勢をとることが多かったが、近年は中国をはじめ新興国の排出量も増加してきており、先進国に加え新興国の行動も必要だという声も途上国の一部からは上がっている。さらに適応、損失と損害といった新たなテーマでは、サブグループごとに立ち位置が異なり、交渉の歩みは遅い。COP27では、さらに米中対立やロシアによるウクライナ侵攻などの国際政治的要因が重なり、交渉が複雑化している。
このように、気候変動交渉の進展の遅れに対し、脱炭素に向けた民間の取り組みが進んでいることから、国連気候変動交渉の存在意義が問われてもおかしくはない。その考え方は、ウクライナ侵攻に対する国連安全保障理事会の機能不全や、一国主義の台頭によるグローバル社会や国際制度への信頼低下とも重なっている。しかし、実際の交渉には世界各国から政府のみならず、民間からも数多くが参加し熱意の高さがわかるし、参加者間では国連気候変動交渉の重要性を疑う人は極めて少ない。その理由としては、官民ともに脱炭素への動きはもはや後戻りすることはなく、進展している政府や民間の多様な分野での様々な取り組みの情報交換の場として締約国会議が機能していること、グローバルな国際協調が必要なテーマとして気候変動問題は定着しており、他の問題で国家間関係が緊張しても国際協調を醸成するテーマとして気候変動問題が捉えられていることがあげられよう。
残念ながら、今後も気候変動による悪影響は広がり、人間の安全保障が脅かされる可能性が高い。気候変動に脆弱な地域や紛争地域ではなおさらである。長期的な視野で人間の安全保障を確保するために、今後の締約国会議では議論が進められるが、その結果に注視し、我々ができる行動を進めることが大切である。
Climate Change Issues and Conference of the Parties
Tadashi Okimura(Professor)
Many people probably share the feeling that the impacts of climate change have recently become more familiar in Japan, with stronger typhoons, heat waves, and heavy rains. Starting in 2019, in addition to weather warnings, Alert Level information for disaster prevention is now provided. In addition, quick update systems by various media outlets have also been developed. These have made the risk of weather and natural disasters both more common and more apparent. Furthermore, news of heat waves exceeding 40°C,wildfires, typhoons, heavy rains, and floods are coming from allover the world. The entire planet is now facing extreme weather and the risks associated with it on a daily basis.
To mitigate climate change, the international system under the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) has long worked to curb and reduce greenhouse gas emissions and strengthened global efforts such as the Kyoto Protocol and the Paris Agreement. However, the results so far have not been sufficient. The increase in the global average temperature is already assessed to be 1.1°C above pre-industrial levels; it will not be easy to achieve the 1.5°C target that the international community has committed to in the Paris Agreement and the 2021Glasgow Climate Pact. Under such circumstances, the 27th session of the Conference of the Parties to the UNFCCC (COP27) was held in Sharm El Sheikh, Egypt, in November 2022. Along with the strengthening of decarbonization efforts, the two topics that received most attention were adaptation to the adverse effects of climate change, which will become more severe in the near future,and the loss and damage associated with climate change. With regard to the latter, in recent years, mainly developing countries, such as Small Island Developing States and African countries, have positioned the adverse effects of climate change that cannot be avoided even with adaptation efforts as “loss and damage” and have sought funding. At COP27, the parties agreed to establish a fund to respond to loss and damage, taking into consideration the claims of countries vulnerable to climate change.
In the past, climate change negotiations have had a confrontational structure, between developed and developing countries; but in recent years, the situation has become more complex. Among developing countries, oil-producing countries and Small Island Developing States take diametrically opposed positions in their decarbonization efforts. Also, with regard to the limited amount of funding provided by developed countries,there is a kind of rivalry between emerging countries that seek funding for decarbonization and Small Island Developing States and Least Developed Countries that seek funding for climate change adaptation and for loss and damage. In the climate Climate Change Issues and Conference of the Parties change negotiations, there are a variety of subgroups among the developing countries, including regional subgroups such as African and Arab countries, and subgroups consisting of countries in the same situation such as Small Island Developing States and Least Developed Countries, as well as a subgroup called the Like-Minded Developing Countries. In the past, when the main theme was the reduction of greenhouse gas emissions, developing countries often took a unified stance in challenging developed countries with high emissions. However, as emissions from China and other emerging countries have been increasing recently, some developing countries are calling to take actions from emerging countries in addition to developed countries. Furthermore, for new topics such as adaptation and loss and damage, each subgroup maintains a different position and negotiations are slow. At COP27, the negotiations were further complicated by a combination of international political factors, including the U.S.-China conflict and Russia’s aggression against Ukraine.
While there has been slow progress in climate change negotiations, private sector efforts toward decarbonization are progressing, and as such, the raison d'être of the UN climate change negotiations may be questioned. This idea also overlaps with the dysfunction of the UN Security Council in response to the aggression against Ukraine as well as the decline in trust in the global community and the international system due to the rise of unilateralism. However, the actual negotiations show a high level of enthusiasm with numerous participants from the private sector in addition to governments from around the world, and very few participants doubt the importance of the UN climate change negotiations. The reasons for this enthusiasm include that fact that the COP is functioning as a forum for the exchange of information on various ongoing initiatives in many fields by both the public and private sectors, which will no longer move backward in their decarbonization efforts. The issue of climate change is firmly established as a theme that requires international cooperation and one that will foster international cooperation even when interstate relations are strained by other issues.
Unfortunately, the adverse effects of climate change are likely to continue to spread and threaten human security. This is even more so in regions vulnerable to climate change and in areas of conflict. In order to ensure human security from a long-term perspective, discussions will be held at the upcoming COPs. It is important to keep a close eye on the outcome of these discussions and to proceed with actions accordingly.