2002年12月16日 HPI研究フォーラム
講師 ジャン＝マルク・コワコ（国際連合大学学術審議官）
1. テーマ
「90 年代の国際協調の範囲と限界」
"Scope and Limits of International Solidarity in the 1990s"
2. 日時
2002年12月16日（月） 14:30～17:00
3. 場所
広島平和研究所 会議室
4. 講演内容
今日ここでとりあげたい問題はきわめてシンプルなもので、次のことです。
90年代に平和維持活動（PKO）が、ひじょうに多く行われているにもかかわらず、あまり結果が出ていないことをどう説明すればいいのでしょうか。このつじつまの合わない矛盾をどう説明できるでしょうか。
まず、非常に多くとはどういう意味であるかということです。
つまり、1990年代に展開されたPKOの数は、90年代を通して40に迫るものとなっており、展開に使われたエネルギー、資金、部隊はPKOの分野において最大の規模になったという簡単なことです。それまで、国連も、国連の主要加盟国も、PKOにこれほど力を入れたことはありませんでした。しかも、PKOが取り組んだ課題、取り組むために選択したモダリティは、主として介入し、政治的解決を模索しながら、戦争の当事者の間に休戦を成立させるという、従来型の平和維持活動から大きく逸脱していることを考えると、このことが歴然としてきます。
90年代以前と比較すると、PKOは、国の分割、民族自決、大規模な人道的危機など、いっそう複雑な課題を抱える段階にあったのです。
調停のモダリティに関しては、単なる介入から大きく異なるものとなっています。90年代の平和維持活動は、直接的、間接的に、90年代になるまで思いもよらなかった広範なイニシアティブにかかわることになりました。ソマリアあるいはバルカン半島における人道的調停は、人道援助と和平の執行の混合であり、ボスニアとコソボにおける国連とNATO（北大西洋条約機構）との協力、国際刑事裁判所の設置などは、従来のPKOからいちじるしく離脱するものであったことは間違いありません。
ところが、このように大々的に行われてきた努力は、まったく取るに足らないことのように見えます。これが、この矛盾の逆の見方なのであり、私のプロジェクトで考えようとしていることなのです。
実際、90年代のPKOの取り組みは、それ以前と比べればすごいことのように思われますが、よく考えると、それほどではないようです。たとえば、90年代のPKOの予算の総額を、主要大国が防衛予算につぎ込んだ資金と比較するとこのことがわかります。この10年間にすべてのPKOにかかった200億ドルという金額は、米国が同じ期間、毎年費やした数千億ドルに比べればほんのわずかでしかなく（軍事目的に4千億ドル、国連がPKOに使う金額の200倍）、英国やフランスの場合はそれより少ないとはいえ、主要大国の防衛予算と、その防衛に費やされた資源と比較すると、その差は一目瞭然です。（たとえば、日本が年間費やす400億ドルは、国連がPKOに使う20倍。）
さらに、PKOの分野における90年代の国際社会の取り組みもまた、その成果となると、実にささやかであるように思われます。私は、ここで、国連と国連を支える主要加盟国が、90年代のあらゆる危機を解決できたはずだと言うつもりはありません。なんといっても、中には、何年もかかって進行している問題もあり、解決は容易ではないのです。しかし、少なくともルワンダでは、もう少しうまくできたはずなのです。結局、PKOの結果は良し悪しで、数十万人が殺されることを阻止できず、1994年にルワンダで、そしてその後、規模こそ小さいものの、スレブレニカで、平和維持軍の目前で殺戮が行われたのです。
では、90年代のPKOの分野において、しかるべき成果があがっていないという、こういった矛盾をどう説明できるのでしょうか。
これが、今日、ここで強調したい問題です。
三つの主な要素、または説明というものに焦点を当てようと思います。
第1は、90年代のPKOの不備を国連の責任とすることで説明できます。つまり、非効率で、やるべきことをやらない官僚主義の国連の責任なのです。
第2の説明として、政治的意思の欠如があげられます。ご存知のように、「政治的意思の欠如」という表現は、人道的危機に対する国際社会の取り組みが不十分であることを表すために何度も使われてきました。
3番目の説明としてあげられるのは、米国の役割を非難することです。すなわち、米国のリーダーシップの欠落に対しての非難です。
まず、国連を中心とした説明からはじめます。
ご存知のように、国連は、米国やヨーロッパなど多くの場で、さまざまに言われており、アフリカやバルカン半島をはじめ、90年代の調停の主要地域においても、PKOとその思わしくない成果によって直面する問題の主要な根源であるとされています。
これには真実もあります。国連事務局が機能しないことの中核をなす組織的欠点について、多くの欠点を明らかにします。これは、90年代のPKOの失敗の少なからぬ原因であることも確かです。
例として、これらの組織的欠点について3点あげてみることにします。それは国連本部に関係するもので、国連本部と現場との隔たり、一方で、外交文化と官僚文化の間、他方で運営サイドの文化と軍事サイドの文化の間に緊張があります。
国連の欠点の最たるものは、国連が本部組織であって、グローバル組織ではないということです。国連は世界各地にオフィスをもっており、90年代にはすべての大陸に30あまりのミッションを維持、派遣してはいますが、グローバル組織ではなく、あくまでも本部組織の域を出ていません。
こういった状況が、PKOを本格的に実施できないことに影響していることは間違いありません。なぜでしょうか？ ここで二つの例をあげてみます。
第1に、ニューヨーク国連本部の職員の関心とエネルギーが内部に向きがちであるということ。国連本部の職員は、国連事務局と安全保障理事会との力関係、局と局との力関係といった、国連内部のかけひきに翻弄されています。この背景において、外部の世界、国連に対応を求められる課題、現場で任務にあたるべき職員が後回しにされがちな立場に置かれることになります。本部のことで精一杯で、世界を優先することができないのです。
その結果として、これは二つ目の例となりますが、政治の論理、これは国連本部の論理ともいってもいいものですが、これが、現場の活動の論理より優先されているのです。ほとんどの場合、二つの論理の間に緊張があり、二者の間で決定がなされなければならないとき、国連本部の政治の論理が現場における活動の必要性に勝ってしまうのです。ここに、古典的な例として、私の著書の中でも述べていますが、1994年の春、まさに大規模な殺戮が行われようとしており、それから、1994年の4月上旬にジェノサイドが始まりましたが、これをとめるために何らかの措置をとるべきであると、国連本部を説得できなかったルワンダのDallaire将軍の力不足があります。
平和維持にまつわる国連の第2の欠点は、国連本部の論理的帰結です。国連本部と現場との間に存在する組織的相違に関するものです。
この欠点を説明し、これがいかに平和維持活動の機能低下につながっているかを説明できるたくさんの例がありますが、一つだけあげておきます。現場のキャリアと本部のキャリアはまったく異なる二つのキャリアコースであり、それがPKOの実施に影響しているということです。
これから述べる状況について考え、それがうまく行く見込みがあるか教えて下さい。とくに、危機的状況にあって、組織的にも、それにかかわる人員にとっても急を要する事態においてです。
一方で、ニューヨーク国連本部の平和維持活動局、あるいは政治局の職員がいて、現場はもとより、海外への出張で、本部から出たことのない人たちがいます。本部にいないと危ないことを理解しているので、彼らはむしろ自発的に本部から出ないのです。いったんニューヨークを去ると、忘れ去られ、復帰を阻まれるからです。
現場での経験が少ないので、現場とはどのようなもので、現場でのニーズ、制約などに関する知識がほとんどありません。せいぜいあったとしても、彼らにとって、現場は漠然としたものでしかなく、最悪の場合、日々の業務の中でのいらだちの種になります。それでいて、彼らの任務は、現場に助言を与え、監視し、指揮することなのです。
他方で、現場でも、本部の活動のありかたに対する知識がほとんど、あるいはまったくない人たちがいます。現場の人々の半分が、専門職的な身分にあり、毎日、本部とやり取りしていますが、自ら本部に足を踏み入れたことがないといってもいいのではないかと思います。彼らは、本部の作業がどのような制約のもとに行われているかを知りません。
結局、両者が互いによそ者同士であるかのように、話し合いながらも協力しあうことがほとんどありません。この状況のもとでは、国連本部と現場との知識の共有がないこと、コミュニケーションがないことは驚くにはあたらず、悲惨な状況を生んでおり、先に述べたように、組織の各部署間に完璧な協調が求められる紛争や人道的危機に対処する難局にあって、事態はいっそう深刻です。
これが、国連の第3の組織的欠点となり、90年代のPKOの結果に影響することとなりました。つまり、ニューヨーク国連本部の外交・官僚文化と、現場で求められる活動・軍事文化の需要との間に緊張があったことです。ここで、国連事務局からの例をあげるのではなく、安全保障理事会の決議が、現場での実施をほぼ不可能なものとしてきた仕組みについて、私の観点から述べてみたいと思います。
90年代に安全保障理事会が扱っていた課題は新しく、危険なものであり、兵力の使用をともなうものであったことから、しかも、常任理事国がこれをたやすく行使したくなかった経緯もあり、まとまった決議が玉虫色であることが少なくありませんでした。とくに、兵力の使用を前提とした場合がそうでした。その理由の一つが、決議を起草し、支持する安保理の常任理事国（米国、フランス、英国）が、やっていることに確信がもてず、次々と明らかになる危機を前にどうすべきかがわかっていなかったことです。
あいまいで、めどの立たない決議が、こうして、その不確かな対応策となりました。このあいまいな態度は、決議の起草にのみ見られる特徴ではなく、多くの決議でも発揮されています。バルカン半島がまさにそうですし、ソマリアもしかり、いくつかのケースの全体の印象は、反駁する意見に対応するため、矛盾だらけというものです。
政治・外交的ポイントからこの態度が理解できる一方で、現場を担当する人々にとって、これは、まったくわけのわからない問題でした。
現場では、解決を図るよう依頼されたとき、命令が的確であり、明瞭かつ一貫していることがなによりも重要となります。これがなければ、成果を出すことはきわめて困難になります。これは、危機に対する兵力の使用が、軍事的戦略としてではなく、外交的・政治的アプローチとして行われるときにそうであり、90年代の劇的な危機の中にもそのようなことがありました。
では、こういった組織的欠点と病理があるということで、90年代のPKOの失敗はことごとく国連のせいであったといえるのでしょうか？ 私はそうは思いません。そうはいっても、国連に責任がないとか、問題視しないというのではありません。私がいいたいのは、これらの欠点の原因を究明し、是正する方法を明確にしてゆく努力が必要だということです。
ここで、自らが発病した病状、つまり国連特有の欠点による失敗と、国連と安保理の常任理事国をはじめとした加盟国との関係によって感染した問題とを区別すべきであると考えます。
国連事務局が自ら作り出した限界について、国連が近年、これに取り組むためにたいへんな努力を行っていることを言っておきたいと思います。ブラヒミ報告と、国連がこの数ヶ月作成した、その後の実施報告を読むとそれがわかります。これらの報告書は、国連事務局の実務組織的限界と、組織的解決策をうまく取り扱っています。国連サイドでのPKOが思わしくなかったことの原因に興味のある人には読みがいのある報告書です。たとえば、実施手段の提供が保証されるまで、安全保障理事会決議は採択されるべきではないとするブラヒミ報告の勧告はきわめて重要なものです。よく知られているように、財政、ロジスティック、軍事的手段の不足は国連の慢性的問題となっています。ブラヒミ報告と、続く最近の報告は、国連自体ではなく、国連と主要加盟国の矛盾した関係が作り出した病気に関しては、物足りない点があります。これは、PKOの欠点を説明する二つ目の要素となります。つまり、主要加盟国の政治的意思の欠如ということです。「政治的意思の欠如」、これはたしかに便利な表現であり、常任理事国が、ここ10年間、国際的に人道的な危機に取り組むことに及び腰であり、その解決に向けて本腰を入れなかったことを説明するために、何度も使われてきた言葉です。「政治的意思の欠如」を語っても、あまり多くを語っていません。むしろ、この政治的意思の欠如の仕組みについて語っておらず、これが、冷戦が終結してからPKOに起きたことを理解するために役立つ理由を語っていません。ですから、この「政治的意思の欠如」という概念をひもとき、これがどのような意味をもち、どのような説明があるかをみてみましょう。
私たちが自らに問いかけるべき二つの質問は次のものです。
第1に、米国、フランス、英国が、当時の人道的危機に（少なくともそのいくつかに）対処できると感じた動機は何であるか。この3ヵ国の名前をあげたのは、安保理では、当時、ロシアと中国は一歩ひいて、棄権と拒否権の行使を使い分けていたからです。
2番目は、これらの危機に多国的な対応がなされる中で、国際社会の介入をむしろ限定する方向へと仕向けた理由は何であろうかということです。言い換えると、これらの3ヵ国には支援の意志があるものの、限定しようとするのはなぜかということです。
これらの疑問、それは、人道的危機に対する国際社会の対応の範囲と限界の中核となるものであると思いますが、これに答えるためには、90年代における世界情勢の三つの補完しあう局面に注目する必要があります。それらは、冷戦後の力の再配分、危機にある地域に対する国家を超えた連帯感、あるいは責任感といったものを拡大するインセンティブ、国家間に対して国家を優先する価値観の存続です。
ではまず、冷戦後の力の再配分について考えてみましょう。
東西の分断に終止符がうたれ、国際情勢からグローバル・レベルでかつての危険な対立抗争がなくなりました。生存をかけて相手をだしぬく方法に頭を悩ます必要はほぼなくなったのです。この戦略競争の緩和により、いわゆる、グローバル・レベルで、それまで見過ごされてきた、介入するまでもなく、重要視されなかった危機に注目が向けられるようになりました。
戦略的価値の喪失により、多くの周辺国は、孤立していることに気づき、やがて、紛争の嵐が吹き荒れました。さらに、冷戦の終結と、マスコミのてこいれで、世論に新たな希望の火が生まれました。この背景から、東西分断の終結がひきがねとなって、力の再配分により、人権と人道問題をより歓迎する形で、国際関係の見直しが叫ばれるようになりました。国際レベルで、活動する人たち、主として国家を代表して動く人への対話のガイドラインとなるいくつかの基本原則があることを、現在執筆中のPKOに関する本の中でふれています。これらの基本原則の中には、国家主権の平等の原則、内政不干渉、人権の尊重があります。90年代以前は、人権より主権を尊重することが当然であると思われていました。さらに具体的にいえば、国民に対する国家の権力は、国民の権利を冒涜することを認めないとする、より民主的な原則の解釈に対し、国家はその国民の運命を自由に操作できるとする、主権の原則の伝統的な領有の解釈を尊重するのがあたりまえでした。地球規模の対立の脅威がなくなり、人権の尊重より、伝統的主権を重視することが困難になってきました。このため、米国、フランス、英国が当時の紛争に対処することに乗り出したのです。民間人が紛争の主要目標であり、被害者であったことがそれを容易にしました。調停が行われた地域は、大国の影響下から抜け出ることになりました。確かに、中国とロシアはこの方向転換を快く思っておらず、安保理において、90年代に国際介入への流れを最小限に食い止めるため、懸命に動きました。両国の戦術は、決議に可能な限り修正を加え、効力を弱める、あるいは、両国の利害に近い問題の取り扱いの前例として使われない決議を採択することでした。これはとくに中国にとって懸念材料であり、西側が中国における人権問題を攻撃することに利用する、人権に関する決議がなされないよう躍起でした。
しかし、中国とロシアが、90年代に拒否権を行使することはほとんどなかったのは、興味深い事実です。次々に展開する危機に対策を講じることへの西側の圧力が強すぎたのです。さらに、この時点で、中国とロシアは西側を必要としており、中露に勝算はありませんでした。米国、フランス、英国は、危機への対応に積極的であり、伝統的戦略、あるいは国家の利害以外の理由で国際的な連帯感を前面に出して、国内の民主的文化の中核でその意義を広めました。
結局、安保理の民主主義の常任理事三国が責任感を感じるのは当然のことでした。これは、カナダや北欧などの人権、人道問題に特に力をいれている他の西側諸国から圧力があったからだけではなく、もっとも民主的な次元の多国間の国連メッセージが発せられ、米国、フランス、英国の民主主義文化の中核をなす法的、政治的価値観が国際的レベルで投影されていたからでもあります。
戦後の国連の設置と国際法の制定は、民主的な観点から、西側民主主義の中心をなす普遍性と個人の権利の文化に大きく負うものです。戦略競争があまり重要でないと思われていたとき、民主主義文化の民主的価値を反映させながら、国際主義者の価値にのっとって行動することは、当然のことでした。ある学者が「よそものを救う手助け」と言い表したように、国際的連帯を広げてゆくことは、民主的関心事の受益者の輪を広げ、活発化することに他なりません。しかし、危機にある地域や人々に連帯の輪を広げることは、ほんの一部分でしかありません。より重要なことは、「われわれ」と「彼ら」との隔たりが、いかに国家を超えた連帯を90年代の紛争に適用させるまでになってきたかということです。事実、90年代に国家を超えた連帯が広がったとすれば、それは、政治機関がその国家に対して感じることと、よそものに感じることとの間に存続するヒエラルキーの中にとどまっているということです。その結果、米国、フランス、英国は、アフリカやバルカン半島に支援の手を差し伸べました。しかし、全面的に支援するつもりはありませんでした。支援は限られた範囲であり、リスクが責任のとれる範囲内であれば、それでよかったのです。リスクが責任のとれる範囲を超えると、介入のモダリティを制約することになります。この責任のとれる範囲での支援は、90年代にかけて国際社会の関与が構造化したされたジレンマを説明するものでした。ボスニア、ソマリア、ルワンダ、コソボ、さらに東チモールにおいて、国連の介入の仕方には大きな相違がありました。さまざまな介入の違いは、紛争の具体的様相と、国連が介入することになった地域や国際的背景を反映しています。たしかに、1999年のユーゴスラビア・コソボにおけるNATOの空爆作戦と、1992年と1995年のボスニア空爆へのためらいの間には大きな差があるのです。とはいえ、国際社会がこれらの危機に取り組み、取り扱った方法に違いはあるものの、はっとするような類似点もあるのです。そのはっとするような類似点は、国際社会が関与することに躊躇し、やがては関与するような方法を繰り返し形づくってきた討論とジレンマに関することです。介入を望む気持ちと、あらゆる損害を避けたいという気持ちの揺れが、明らかにジレンマとなります。たとえばソマリアの場合、当初、地上部隊の投入をもって介入するのがよいと見られていました。犠牲がでるリスクは少ないであろうと見込まれていたからです。他方、ボスニアでは、地上で介入するには危険すぎ、複雑すぎると見られていました。91年から92年にかけて、ユーゴスラビア軍は、世界最強の軍隊の一つでした。ひじょうに大きなためらいが、コソボ（それからセルビア）で空爆作戦が行われる決定へといたったといってもよいと思います。
あまり力を入れたくないという気持ちとジレンマがあったとはいえ、安保理の常任理事国3ヵ国が審議することとなり、それぞれの政治文化を考慮した結果が出されました。たとえば、英国とフランスは、90年代にかけて犠牲を最低限にとどめたいと念願していましたが、この期間、米国ほど神経をとがらせてはいませんでした。これらの違いは、安保理が危機に対応するうえでの動揺や迷いとなって表れました。まったく、一枚岩となって行動しながらも、安保理では、一国の立場を重要視する国が大きな位置を占めていました。これが米国であることは明らかです。人道的危機への多国籍介入の背景における米国の役割は、この問題を考えるうえであらんかぎりの「反対勢力」以外のなにものでもありません。90年代以降の米国の圧倒的な優勢さと、当時の国連の介入において演じていた主要な役割を考えると、これは不思議ではありません。この問題の中心となる主な考えが3点あると思います。
第1に、米国が国連に対してもっている矛盾した関係があります。米国は、国連の創設と発展における立役者となってきました。国連に、その主な考え、価値、理念、組織構造などを提供してきたものの、米国は国連を真剣にとらえてはいないのです。全般的に、さらに90年代の情況において、米国はこれをどう説明するのでしょうか。われわれがここで模索する考えは、米国に限られるものではありません。実は、フランスや英国をはじめ、主要な民主主義国すべてにあてはまることなのです。皮肉なことに、国連の設置を重要視したこれらの大国は、同時に軽視しているのです。現在、唯一の超大国として一国主義の立場をとる米国は、この国連軽視に、はなはだしいものがあります。また、冷戦の終結によって大いに恩恵を受けたとはいえ、米国は最大の調整を迫られた大国の一つであり、このため、その外交政策の有意な観点に多国間政策を位置づけることを怠ったのではないかと思います。
さらに、クリントン政権は、新たな国際社会の環境の複雑さに対して果敢に措置を講じようとしているように思えましたが、現実的にやり遂げることができませんでした。
第2に、選挙区を重要視することが優先される国内の政治的事情と、米国の世界に対する責任との間に温度差がありました。ここで問われるのは、議員は地元一辺倒であり、今米国が誇る国力にみあうやり方で、国際社会への責任を果たすことが求められている議会をいかに折り合わせることができるかということです。
3番目に、90年代のPKOや国際介入の経緯において現れているアメリカの軍事文化というものがあります。米国の軍事文化は「戦力の保存」を強調するものです。このことが、米国の政治文化について、また、米国の国際社会での位置づけを物語っています。ここで危険なのは、国際レベルだけではなく、国内レベルでも、民主主義文化と共和制文化の間のギャップが拡大していることではないかと思います。ここで私がいいたいのは、次のことです。近代の民主主義文化が共和制文化に根付いており、それは、市民の文化で、権利と義務が並列されている文化です。ここしばらく私たちが見ていることは、共和制文化から民主主義文化が徐々に離脱しようとしていることです。このゆるやかな離脱が、エンタイトルメントの文化の増長を招いたのであり、権利が義務から切り離されてしまったのです。ある意味では、ここに「戦力の保存」文化が読み取れます。誤解しないでいただきたいのは、私はここで、介入勢力が犠牲をできる限り減らすことを考えるべきではない、といっているのではありません。もちろんそうすべきです。しかし、時としてそのことが強制観念となり、海外に派遣された兵士は、任務が通常以上のことのように思え、考え込まずにはいられなくなります。これまで義務とみなされていたことが、当然のこととみなされないというのは、どういうことでしょうか。
次の考察をもって締めくくりたいと思います。
90年代のPKOは、重要であったとも、なかったともいえることから興味深いものとなっています。冒頭で述べたように、PKOが戦略的重要性や国家の利害といった伝統的な課題をともなうものではなかったという点で、あまり重要ではありませんでした。ときには、90年代の国際社会の介入の陰で、安保理の3加盟国が、国家の利害の問題として危機に介入しています。これは特に、バルカン半島のケースであり、米国のケースです。リスクをとることに消極的であったということは、国家の利害が、意思決定者の信念より、伝統的な国際社会の介入を正当化するものであったことを見せています。PKOは、メディアや世論の注目を集めたことで重要でした。このことが、大国を、人道的危機に背を向けることを困難にしたのです。このように、伝統的な脅威を示さない危機に対して大国が背を向けることができなくなったことで、これらの危機が重要性を帯び、関心を集めます。緊急の戦略性を帯びていない理由で、連帯を広げるために、大国がすすんで何を投資したいと考えるかを示し、判断する材料となっています。こうして、PKO活動は、国際的民主主義文化、すなわちわれわれと遥かかなたにしか接点がなく、まったく運命をともにしていない国が直面している危機に、連帯の手を差し伸べようとする意思の有無を示し、判断するものとなっています。私たちは、90年代に大国が、この苦境にいかに対応したかを見てきました。彼らは進んで支援しましたが、危険を冒すことはしませんでした。このようなためらいが、結局、裏目に出ることはありませんでした。介入のあいまいな結末が、今日のボスニアやコソボに見られるように、かつての被害者が、加害者となる状況を生み出し、最小限の犠牲をも払う価値があったのかが疑問になってきます。問題は、この質問に将来どのような答えが出るかであり、また、従来の戦略的価値というものが不在な危機に対応してきた方策が、今後に起こることの予告となるのでしょうか。あるいは、ブッシュ政権が行おうとしているように、国際社会の危機に対する古いアプローチへと後退しようとしているのでしょうか？ この質問に出される答えが、国際社会の民主主義文化の進展、非戦略的理由のための連帯の強化を決定するのです。
5. ジャン＝マルク・コワコ氏の略歴
国際連合大学学術審議官、ニュースクール大学（New York）助教授。ソルボンヌ大学及びパリ政治学院で博士号取得。ハーバード大学研究員、パリ大学助教授を経て現職。ソマリア・ルワンダ・ボスニアなどの問題を抱えていた時期にブトロス・ガリ国連元事務総長の演説原稿執筆を4年間担当する。
HPI Research Forum on December 16, 2002
Scope and Limits of International Solidarity in the 1990s
By Jean-Marc Coicaud, Senior Academic Programme Officer of the Peace and Governance Program at the United Nations University in Tokyo
1. Topic
"Scope and Limits of International Solidarity in the 1990s"
2. Date and Time
December 16 (Mon.), 2002, 14:30-17:00
3. Venue
HPI Conference Room
4. Lecture
The main question that I wish to address this afternoon is pretty simple. It is the following:
How do we explain that in the 1990's when it comes to peacekeeping operations so much and yet so little was done? How do we account for this kind of paradox?
First, what do I mean by so much?
I mean simply the fact that in the 1990s, the number of peacekeeping operations which were deployed - close to forty throughout the 1990s - the amount of energy, money, troops deployed was the largest ever in the area of peacekeeping operations. Never before did the United Nations and its key member states had dedicated and committed so much to peacekeeping operations. It is all the more the case considering that the issues that these peacekeeping operations tackled and the modalities that they chose to address them were a huge departure from traditional peacekeeping operations, which had mainly been about interposition and establishing a truce between parties at war while looking for a political solution.
By comparison, the peacekeeping operations were involved in much more complex issues, involving partition of countries, matters of self-determination, massive humanitarian crises.
As for the modalities of interventions, they differed much from mere interposition. The peacekeeping operations of the 1990s involved, directly or indirectly, a range of initiatives that were unthinkable before the 1990s. Humanitarian interventions, be it in Somalia or in the Balkans, mixture of humanitarian aid and peace enforcement, cooperation between the United Nations and NATO in Bosnia and Kosovo, establishment of international criminal tribunal were certainly a striking departure from previous peacekeeping operations practices. Yet this unmatched effort appears to be quite modest. And this is the other side of the coin, of the paradox that I am trying to think about in my project.
Indeed, the peacekeeping operations efforts of the 1990s, although impressive compared to the past, tend to be much less impressive on reflection. It is for instance the case when one compares the overall budget of the peacekeeping operations for the 1990s with the resources main powers dedicate to their defense budget. 20 billion US-$ were spent in the last 10 years for all peacekeeping operations are still minuscule compared to the hundreds of billions spent each year during the same period by the United States (over 400 billion USD on military, 200 times more than the UN spends on PKOs) and to a lesser extent the United Kingdom and France, the budget of defense of major powers and when compared to the resources that they dedicate to their defense. (e.g. 40 billion USD per annum spent by Japan is 20 times of what the UN has for PKOs.)
Furthermore, the international effort of the 1990s in the field of peacekeeping operations appears also quite modest when it comes to the results that it produces. I do not claim here that the United Nations and the key member states backing its efforts could have solved all the crises of the 1990s. After all, some of them had been in the making for years and solutions were not easily at hand. However, we certainly could have done better than what we did in Rwanda, if not in Somalia and the Balkans. In the end, indeed, the results of the peacekeeping operations were rather mixed, as they did not prevent hundred thousands of people to be killed, sometimes under the very eyes of peacekeepers (as in Rwanda 1994 and later - in much smaller numbers - in Srebrenica, Bosnia).
So how do we explain this kind of paradox, the fact that much yet very little was accomplished in the area of peacekeeping operations in the 1990s?
This is the question I intend to focus on this afternoon. In trying to do so, I wish to focus on three major factors, or explanations.
The first one is to explain the shortcomings of the peace operations of the period by putting the responsibility on the United Nations, on the UN as an inefficient and misguided bureaucracy.
The second explanation is to refer to the lack of political will. As you know, the expression "lack of political will" has been used again and again to describe the limited commitment of the international community vis-a-vis humanitarian crises.
The third explanation put forward has to do with the role of the United States.
* * *
I will begin here with the explanation which focuses on the United Nations.
As you know, the UN has been described in many quarters, if not in all quarters, in the US, in Europe, also in the main areas of intervention of the 1990s, in the Balkans and in Africa in particular, as the principal source of the problems encountered by peacekeeping operations and of their mixed results.
There is some truth to it. In the manuscript, I identify a number of limitations, of institutional limitations which are at the core of the malfunctioning of the United Nations Secretariat and which certainly accounted in no small measure for what went wrong in the peacekeeping operations of the 1990s.
As a way of example, I will mention three of these institutional limitations: they have to do with the headquarters of the UN, the gap between headquarters and the field, and the tension between diplomatic and bureaucratic culture, on the one hand, and the operational and military culture on the other hand.
The first of the UN limitation is that it is a headquarters organization and not a global organization. Although the UN has offices around the world, although the UN maintained and launched more than 30 missions throughout the 1990s on all continents, it is not a global organization. It remains a headquarters organization.
The trappings associated with this state of affairs certainly played a role in the inability to deliver fully in peacekeeping operations. How so? Well I will give you two examples:
First, the attention and the energy of the people in New York tend to be inward looking. People at headquarters are consumed by the inner politics of the UN, be it the politics involving the relationship of the Security Council and the UN Secretariat, or the politics between departments. In this context, the outside world, the issue that the UN is asked to address, the people that it is suppose to service in the field tend to be no more than a second, if not secondary concern. The headquarters are too busy with themselves to make the world a priority.
As a result, and this is the second example, the political logic, which tends to be the logic of headquarters, prevails over the operational logic of the field. Most of the time, when tension exists between these two logics and that a decision has to be taken between the two, the political logic of headquarters prevails over the operational needs in the field. Here a classic case, that I discuss in my book, is the inability of General Dallaire in Rwanda to convince headquarters in the spring of 1994 that massive killings were about to happen and then, in the early weeks of April 1994 that a genocide was taking place and something had to be done to stop it.
A second limitation of the UN when it comes to peacekeeping is a logical consequence of the headquarters of the UN: It concerns the institutional gap existing between headquarters and the field.
There would be many examples that I could mention to illustrate this limitation and how it affects the well functioning of peacekeeping operations. I will limit myself to one of them: the fact that field careers and headquarters careers are two totally different career tracks, and the consequences that it has on the implementation of the peacekeeping operations.
To make it simple, think about the following situation and tell me if it is likely to work, especially in situations of crises which are very demanding, both institutionally and for the personal involved.
On the one hand, you have in New York people, in the department of peacekeeping operations or in the department of political affairs who, most of the time, have not left headquarters to take tour assignment in the field or even abroad. They are all the more eager not to do so because they understand that the headquarters culture that dominates the place makes it dangerous to leave their desk: once gone from New York, they are likely to be forgotten and hampered to come back.
Not having strong field experience, they have very little knowledge of what the field is about, what are its needs, its constraints, etc. At best, the field is a very abstract entity for them. At worst, it is a source of irritation in their daily routine. Yet, their task is to advise, monitor, direct the field.
On the other side, there is the field, where people tend to have little or even no knowledge of how headquarters operate. I would say that 50% of the people in the field, that is to say in professional position, dealing daily with headquarters, have not gone there physically. They don't know what the constraints are under which the headquarters have to work, etc.
In the end, it is as if two entities remained strangers to each other, talking to each other but hardly interacting. It cannot come as a surprise, in these circumstance, that lack of knowledge-sharing between UN headquarters and the field, lack of communication, amount to disastrous situations, especially, as I said earlier, when the challenge is to address conflicts and humanitarian crises that would require perfect coordination between the various parts of the institution.
This brings us to the third institutional limitation of the UN and to its consequences for peacekeeping operations in the 1990s. I mean here the tensions between the diplomatico-bureaucratic culture of the UN in New York and the demands of the operational and military culture required in the field.
Here, rather than giving an example taken from the UN Secretariat itself, I will illustrate my point by saying a few words of how at times the resolutions of the Security Council made their implementation close to impossible in the field.
Because the issues that the Security Council was dealing with in the 1990s were new and risky, because they involved use of force, to which the permanent members were not keen on resorting to it lightly, the resolutions they ended up drafting had often an ambiguous tonality. This was especially the case for those envisioning the use of force. One of the reasons for this is that the permanent members of the Security Council instrumental in drafting and supporting them?the United States, France and the United Kingdom? were not entirely sure of what they were doing, nor of what they should do about the unfolding crises.
Drafting ambiguous or open-ended resolutions was therefore a way to handle their uncertainty. This ambiguous attitude was not a tendency characterizing only the drafting of the resolution but was also at work in the accumulation of the resolutions. The overall impression in some cases -the Balkans is here a case in point, as is Somalia- was that they were contradictory, catering to demands which were divergent.
While one can understand this attitude from the political and diplomatic point, for the people in charge in the field, it was certainly another matter.
In the field, when asked to implement resolutions, straightforwardness, clarity and coherence of directives are of key importance. If this was lacking, then it turned out to be extremely difficult to do a good job. This was the case especially when the use of force was not part of a military strategy but part of a diplomatic and political approach to the crises, as it happened in some of the most dramatic crises of the 1990s.
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Now do these institutional limitations and pathologies mean that it is right to argue that all that went wrong in the peacekeeping operations of the 1990s had to do with UN pathologies? I do not think so.
Saying this does not mean overlooking them and brushing off UN responsibilities. This means trying to be clear-headed to assess what accounts for these limitations and therefore what could help to overcome them.
And here, one has to distinguish between self-generated pathologies, things which went wrong out of limitations caused primarily by and proper to the UN, and problems which were not self-generated but induced by the relationship existing between the UN and member states, in particular the permanent members of the Security Council.
As for the self-generated limitations of the UN Secretariat, I am tempted to argue that in recent years the UN has made a major effort to address them.
This is under this light that one can see the Brahimi report and the subsequent implementation reports that have produced in recent months by the UN.
These reports really do a good job at addressing the technical limitations of the UN Secretariat and formulating institutional solutions. They are really worth reading for anyone who is interested in looking into why things went wrong for peacekeeping operations on the UN side. For instance, the recommendations that Brahimi reports makes that no Security Council resolution should be adopted until there is insurance that the means will be provided to implement it, is a critical one.
Indeed, as we know, the lack of means - financial, logistic, military - has been a constant problem for the UN.
Yet, what the Brahimi report and the recent subsequent reports are less good at is addressing the UN pathologies that are not self-generated but largely the making of the paradoxical relationship that key member states have with the UN.
This brings us to the second type of explanation put forward to account for the shortcomings of peacekeeping operations: the lack of political will from key member states.
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"Lack of political will", this is certainly a very convenient expression, and one which has been called upon again and again to explain the reluctance of the permanent members to engage internationally to address the humanitarian crises of the past ten years and the limited commitment that they showed to the search of solving them.
Yet, when we have said "lack of political will," we have not said much. Or, rather, we have not said of what this lack of political will is made of and why it helps understanding what happened with peace operations since the end of the Cold War.
So, let me unpack this notion of "lack of political will" in order to see what it entails and how an explanation it is.
I think that the two questions that we have to ask ourselves here are the following:
First, what are the reasons that motivated the United States, France and the United Kingdom? I mention these three countries because in the Security Council, Russia and China were largely in the back seat during the period, oscillating between abstaining and using their veto power?to feel that they could handle the humanitarian crises of the period, at least some them?
And, second, what are the reasons which made them to engineer a rather limited international involvement in the multilateral handling of these crises? In other words, what led these three countries to be willing to help, but within limits?
To answer these questions, which are, I believe at the core of the extent and limits of the international responses to the humanitarian crises, we have to pay attention to three complementary aspects of international affairs in the 1990s: redistribution of power in the aftermath of the Cold War, incentive to extend a certain sense of international solidarity or responsibility to areas in crisis, the remaining of a sense of priority of the national over the international.
What about first the redistribution of power in the aftermath of the Cold War?
Very simply, with the end of the East-West showdown, international affairs lost at the global level the dangerous and confrontational tonality that it had before. There was no need anymore to focus almost exclusively on how to outsmart the other side in order to ensure survival. This relaxation of strategic competition, so to speak, at the global level, made possible to pay attention to crises that were largely overlooked before, crises that they had considered of second importance, not worth being involved.
Doing something was all the more needed that, as you know, with the loss of strategic interests, a lot of countries of the periphery, found themselves on their own and, consequently, descended into internal conflicts. In addition, there were the new hopes brought about in public opinion by the end of the Cold War combined with the media pressure.
This is in this context that the redistribution of power triggered by the end of the East-West divide called upon revisiting international relations in a way more welcoming to human rights and humanitarian issues.
I mention in one of the chapters (of my forthcoming book on UN peacekeeping that I have written so far) that there are a number of fundamental principles which serve as the guidelines of interactions among actors, primarily state actors, at the international level.
Among these fundamental principles are the principle equality of sovereignty of states, non-interference in the internal affairs of state and respect for human rights.
In the pre-1990s period, it made sense to favor sovereignty over respect for human rights. More specifically, it made sense to favor a traditional territorial reading of the principle of sovereignty, stating that the state has more or less a free hand over the fate of its citizens, over a more democratic reading of the principle of sovereignty, emphasizing that the power of the state over its citizens does not authorize it to violate their rights.
With the threat of global confrontation gone, the preference given to traditional sovereignty over respect for human rights was more difficult to make.
This is therefore one of the venues that the United States, France and the United Kingdom embarked on their handling of some of the conflicts of the period. The fact that civilian populations of the period were often the prime targets and victims of the conflicts made it all the more easy. The areas where interventions took place felt out of the remains of traditional spheres influence of big powers.
To be sure, China and Russia were not so happy about this turn of event and in the Security Council, throughout the 1990s they did as much as they could to minimize, if not to prevent, the tendency toward international interventions. Their tactic was to introduce as many amendments as possible in the resolutions, either to water them down, or to make sure that they the adopted resolutions would not be used as a precedent to address issues close to their own interest. This was especially a concern for China, eager not to have resolutions on human rights used by the West to tackle human rights issues in China.
Yet, China and Russia hardly used their veto power throughout the period, which is an interesting fact. The pressure was too strong in the West to have something done about the unfolding crises. Furthermore, at this point Russia and China needed the West more than the West needed them, so they were not going to take a chance.
The United States, France and the United Kingdom were all the more willing to get involved in the crises of the period that, somehow, extending a sense of international solidarity for reasons other than traditional strategic or national interest, echoed the values at the core of the own domestic democratic culture.
After all, it made sense for the three democratic permanent members of the Security Council to feel a sense of responsibility. It is not only because other member states from the West especially committed to human rights and humanitarian issues - such as Canada, the Nordic countries - put pressure. It is also because the most democratic dimension of the multilateral and UN message is very much an extension and a projection at the international level of some of the core legal and political values of the democratic culture of the US, France and the UK.
As we know, indeed, the establishment of the UN and the development of international law since World War II owe - in its democratic aspects - much to the culture of universalism and individual rights at the centre of western democracy. At a time when strategic competition seemed less important, it made sense for these countries to act upon internationalist values, as they are largely echoing some of the domestic values of democratic culture.
Extending international solidarity, 'helping to save strangers,' as some scholar put it, was nothing else than widening and acting upon the circle of the beneficiaries of a democratic sense of concern.
However, as we know, the extension of solidarity to areas and people in crises is only part of the story.
As important, and ultimately, more important, is how the sense of divide between "us" and "them" shaped the extent to which international solidarity was applied to the conflicts of the 1990s.
As a matter of fact, if international solidarity was extended in the 1990s, it is very much within the limits of the hierarchy that continued to exist between what political institutions owe or feel to their own nationals, and what they owe or feel to strangers, to international people.
As a result, the US, France and the UK, were willing to help in Africa and in the Balkans. But they were certainly not willing to go all the way to help. Help had to be extended within a rather limited commitment. As long as the risks taken were within the perimeter of such a commitment, it was o.k.. If the risks involved were greater than a limited commitment, then it constrained the modalities of intervention.
This willingness to help - within the perimeter of a limited commitment - account largely for the dilemmas in which international involvement ended up being framed throughout the 1990s.
There is surely a huge amount of differences between the ways in which UN got involved, when it got involved, in Bosnia, in Somalia, in Rwanda, in Kosovo and even in East Timor. The differences among the various involvements reflect partly the specific aspects of the conflicts and the particular local and international context in which the UN ended getting involved. To be sure, between the NATO air campaign in Yugoslavia-Kosovo in 1999 and the reluctance to use air power between 1992 and 1995 in Bosnia, there is much difference.
Yet, despite of all the disparities between the ways in which the international community addressed and handled these crises, there are striking similarities.
The striking similarities concern the debates and dilemmas which again and again shaped the ways the international community dwelled about getting involved and ultimately got involved.
Striking a balance between the desire to intervene and the desire to avoid casualty at almost any cost is obviously one of these dilemmas.
Somalia, for instance, was initially viewed as a favourable terrain of involvement with ground troop deployment because it was assessed that there was little risk of encountering casualties.
On the other hand, Bosnia was viewed as too dangerous and too complex for getting involved on the ground. We all remember how the Yugoslav army was in 1991-1992 presented as one of the most powerful armies in the world. One could also argue that it is such reluctance that largely led to the decision to conduct a high altitude air campaign in Kosovo (and against Serbia).
To be sure, although the sense of limited commitment, and the dilemmas they brought about, shaped the deliberations of the three permanent members of the Security Council, it played out in ways that took into account each of their political culture.
For instance, the United Kingdom and France, while eager to minimize their casualties throughout the 1990s, were not neurotic as the United States were during the same period.
These differences certainly played a role in the ways the Security Council oscillated and vacillated in addressing crises. Indeed, while acting as a single entity, the Security Council was still very much inhabited by national actors whose single position counted very much. This was obviously the case for the United States.
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Reflecting upon the role of the United States in the context of the multilateral involvement in humanitarian crises is one of the "piece de resistance" of any attempt to think on this issue. It does not come as a surprise considering the overwhelming preponderance of the United States since the 1990s and the key role it played, in one way or another, in each of the major UN involvement of the period.
There are three main ideas that I believe are at the center of the matter.
First, there is the paradoxical relationship that the US is having with the UN.
The US has been a key actor in the establishment and the development of the UN. It has lent to the UN its main ideas, values, ideals and institutional architecture. Yet the US does not take the UN seriously, to say the least. How does the US account for this, in general and in the context of the 1990s?
Some of the ideas we have to explore here are not specific to the US. In fact, this is the case for all major democratic nations, France and the UK in particular. The irony is that those major democratic powers who overviewed the creation of the UN are the ones who also overlook it. The US is extreme in its overlooking of the UN because of its singular position as the current sole superpower. I also think that, although the main beneficiary of the end of the Cold War, the US was one of the powers which had the most to adjust, and therefore to lose, in making multilateral policy a significant aspect of its foreign policy.
Furthermore, it seems to me that although the Clinton administration was willing to intellectually take the measure of the complexities of the new international landscape, it was not able to follow through and deliver in practical terms.
Second, there is the hiatus between domestic political institutions in which the emphasis is so much on local constituencies and the extent of the global responsibilities of the US. The question here is: how does one reconcile a Congress where representatives are so much focused on their local constituencies and the need for the US to exercise international responsibilities in a way which is proportional to the amount of international preponderance it enjoys now?
Third, there is the issue of the American military culture as expressed in the context of peacekeeping operations or international interventions in the 1990s. US military culture puts the stress on "force protection." This tells us something about the political culture of the US and on how it projects itself at the international level.
I believe that what is stake here is the growing gap between democratic culture and republican culture, not only at the international level, but also at the national level.
What I mean here is the following: modern democratic culture has its roots into a republican culture, in a culture of citizenry where rights go hand-in-hand with duties. What we have been witnessing for some time is the gradual divorce of democratic culture from republican culture. With this gradual divorce goes a growing culture of entitlement, where rights are disconnected from duties.
In a way, it is under this light that one can read the "force protection" culture. Do not get me wrong, I am not advocating here that intervening powers should not be concerned with avoiding casualties as much as possible. They should. Yet, a tendency which seems at times obsessive leads to the point that for a soldier sent abroad to serve, doing his or her duty, seems more than normal, leads one to ponder. What does it mean when what was seen as a duty is seen not to be taken for granted?
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I will end my presentation with the following thoughts:
The peacekeeping operations of the 1990s are interesting because they were both unimportant and important. They were unimportant because, as I mentioned at the beginning of my presentation, they did not really involve traditional issues of strategic importance or national interest. To be sure, at times, the three members of the Security Council behind the international involvement of the 1990s got involved in crises situations as a matter of national interest. This is especially the case in the Balkans, and especially the case in the United States.
Yet, the unwillingness to risk much shows that the national interest was more a way to justify international engagement in traditional terms than a profound belief among decision-makers.
Yet, peacekeeping operations were important, namely for all the attention they received in media and public opinion. This made difficult for major powers to shy away from humanitarian crises.
It is such inability of major powers to shy away from crises that are not representing traditional threats [and therefore not involve vested interests] which make them important and interesting. Indeed, as such, these crises [called 'complex emergencies'] proved to be both an illustration and a test of what major democratic powers are willing to invest to extend a sense of solidarity for reasons which are not immediately strategic. As such, these crisis [in far-away countries] proved to be both an illustration and a test of international democratic culture, of the will to extend solidarity to people we are only remotely connected, and from whom our material fate certainly does not depend.
We have seen how major democratic powers responded to this quandary in the 1990s. They were willing to help but at very little risk. Such limited willingness to help was, after all, not entirely ill placed. The ambiguous results of the interventions years after they took place, namely with the victims of yesterday turning into the profiteers and perpetrators of crimes, as in Bosnia and Kosovo today, may indeed lead to wonder if even the smallest sacrifice were worth taking.
In the end, the issue is how this question will be answered in the future, and is the way the international community handled crises lacking the features of traditional strategic interest is a preview of what will happen in the coming years? Or are we going to retreat to a traditional approach to international crises, as the Bush administration seems to be willing to encourage?
The responses given to this question decide about the evolution of international democratic culture, the extension of solidarity for non-immediate strategic reasons.
5. Profile of Dr. Jean-Marc Coicaud
Senior Academic Programme Officer, holds a Ph.D. in political science and a Doctorat d'Etat in philosophy from L'Institut d'Etudes Politiques de Paris and University of Sorbonne. Formerly a fellow at Harvard University and associate professor at University of Paris, he was a speechwriter in the executive office of U.N. Secretary General from 1992 to 1996.